Миграционный кризис в повестке дня Евросоюза

Вмешательство ЕС и НАТО в события в странах Северной Африки, Ближнего Востока и на Украине в период с 2010 по 2015 год создало условия для появления пояса социальной нестабильности вдоль южного и восточного пограничья Европы.

Волна переселенцев, захлестнувшая рубежи Евросоюза, превратила гуманитарные кризисы из сугубо внешнеполитической проблемы в серьезный социально-экономический вызов для евроинтеграции.

Проблема нелегальной миграции резко обострилась в 2011 году, когда интервенция коалиции желающих стран НАТО в Ливии привела к разрушению экономики, государственного механизма и падению уровня благосостояния в одной из ведущих стран региона. Волна беспорядков охватила Судан, Мали и Сомали, ставшие поставщиками беженцев. Экономический кризис в Эритрее (с 2011 по 2013 год темп роста ВВП снизился с 8,7 до 1,3%) вывел страну на первые строчки в этом списке.

Гражданская война в Сирии раскрутила спираль гуманитарного бедствия: в короткое время в соседние страны Ближнего Востока отсюда бежали четыре миллиона жителей. Их нелегальная переправка превратилась в торговлю «европейской мечтой» в масштабе всего Средиземноморья под контролем криминальных сетей, зарабатывающих до 40 тыс. долларов на каждом рейсе. Основными узлами теневой логистики стали порты Триполи, Бенгази и Зуара в Ливии, а также столица Судана Хартум и Агадес в Нигере, куда стягиваются потоки беженцев из Центральной Африки и с Ближнего Востока.

Конфликт на Украине создал очаг тлеющей социальной напряженности. Поток нелегалов в ЕС пока пренебрежительно мал – беженцы устремляются в соседние регионы России и Белоруссии. Однако в условиях глубокого упадка экономики Украины нельзя исключить обострения проблемы.

В 2014 году 627 тыс. человек официально попросили убежища в странах ЕС (для сравнения, население Люксембурга – 550 тыс. человек). При этом число выявленных нелегалов увеличилось сразу на 164% до 284 тыс. человек. По прогнозу Агентства Евросоюза по безопасности внешних границ (Frontex), к концу 2015 года поток мигрантов вырастет еще на 150–160%. За последние полгода в Средиземном море погибли 1868 человек – при том, что еще 24 тысячи человек были спасены из воды.

Около миллиона потенциальных нелегалов в Северной Африке ожидают отправки в Европу. Их временные лагеря обрастают клубком криминальных отношений, включая принудительный труд и торговлю людьми. В 2014 году заметно активизировался маршрут из Сирии и Ирака на греческие острова через Турцию, вызывающий опасения как вероятный канал проникновения в Европу террористов, в том числе из ИГИЛ.

В Брюсселе изначально недооценили масштаб и долгосрочный характер проблемы. Ресурсов Frontex в Средиземном море недостаточно для борьбы с потоком нелегалов: сегодня в операции «Triton» в водах Италии задействованы всего 12 патрульных кораблей, шесть катеров береговой охраны, три самолета и два вертолета. С учетом того, что с побережья Ливии ежедневно отплывают десятки судов, в 2014 году только в Италию и Грецию проникли 220 тыс. незаконных мигрантов. Вернуть их на родину крайне затруднительно: в ЕС исполняются в среднем лишь 39% решений о выдворении.

Страны-источники не заинтересованы или не могут оказать содействие европейским властям.

ЕС не имеет единой миграционной политики. Вопросы предоставления убежища находятся в руках национальных правительств. Это политически удобно, однако механизм не рассчитан на балансирование столь масштабной миграционной нагрузки, в силу чего две трети поданных прошений приходятся на Германию, Швецию, Австрию, Мальту, а также не оправившуюся от кризиса Италию и находящуюся на грани дефолта Грецию.

Лишь в апреле 2015 года с их подачи начался поиск вектора комплексного реагирования на миграционный кризис с упором на содействие развитию и восстановление эффективного госуправления в Африке и на Ближнем Востоке. Проект «Миграционной повестки дня Евросоюза» предлагал распределить 40 тыс. прибывших в Италию и Грецию беженцев среди всех членов ЕС за счет принимающей стороны, установив при этом обязательную постоянную квоту. Еще 20 тыс. человек из неблагополучных регионов ожидалось переместить в Европу на средства Еврокомиссии (около 50 млн. евро). Система должна была действовать непрерывно и сочетать меры контроля внутри ЕС с устранением причин нелегальной миграции на местах – бедности, безработицы, военных конфликтов и т.д.

Документ встретил резкую критику Великобритании, Франции, Испании, Дании, стран Прибалтики, Центральной и Восточной Европы и большинства миноритариев, предложивших взамен ужесточить пограничный режим. Их главной претензией стала невозможность контроля за перемещением беженцев после их попадания в зону Шенгена, что повлекло бы путаницу при проверке соблюдения квоты. Премьер Венгрии Виктор Орбан назвал предложенный Италией и Германией план «безумием». В ответ председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер пригрозил, что «если Европа закроет все двери, мигранты будут проникать через окна».

Тематическое заседание Европейского совета 26 июня длилось без малого десять часов, в течение которых премьер-министр Италии Маттео Ренци, бундесканцлер Германии Ангела Меркель и небольшая группа сторонников безуспешно пытались переубедить оппозицию и председателя Европейского совета Дональда Туска, всячески пытавшегося понизить остроту проблемы.

Европейские лидеры все же согласились в течение двух лет принять 40 тыс. беженцев из Италии и Греции, однако исключительно на добровольной основе и, как недвусмысленно следовало из выступлений, в форме разовой акции. Итог соревнования в красноречии подвел Маттео Рензи:

«Если это Европа – можете оставить ее себе».

Страны ЕС, не попавшие под прямой удар миграционного кризиса, не видят смысла в унификации миграционной политики, которая подразумевает передачу значительных полномочий Брюсселю.

Пока еврозону лихорадит от финансовых проблем Греции, расходы на обеспечение внешней политики и ее последствий для них – непозволительная роскошь. Реагирование в режиме ad hoc дает больше пространства для маневра. Противники квотной системы играют на опасениях, что институционализация массового приема беженцев в отсутствие эффективных мер принуждения лишь повысит привлекательность бегства в Евросоюз за социальными пособиями.

Большинство европейских лидеров не готовы к увеличению социальных обязательств, особенно в отношении мигрантов – помимо прочего, в условиях общеевропейского национального подъема подобный шаг вряд ли сулит им дополнительные политические очки на следующих выборах. При этом ЕС полагается на «моральную политику» Берлина, показавшего в очередной раз, что даже в ущерб собственной экономике «Angela will fix it».

В более широком контексте Евросоюз, вероятно, впервые столкнулся со столь масштабными отголосками внешнеполитических авантюр в пределах своих границ, и на примере миграционного кризиса ищет общеприемлемый принцип распределения издержек.

Наличие такого опыта позволило бы в будущем ожидать от стран ЕС более осознанного подхода к проецированию внешнеполитического влияния за рубежом.