Стратегия и идеология в проекте ЕС “Восточное партнерство”

На протяжении 2000-х годов европейские политики жили с ощущением того, что Европе необходима скорейшая выработка общих целей и подходов к вопросам внешней политики. Хотя связи со странами постсоветского пространства не имеют для европейских столиц первостепенной значимости, именно выработка общих целей в направлении Восточной Европы и Южного Кавказа стали первой попыткой коллективной работы стран Европейского Союза. 

Назначение “Восточного партнерства”
Прежде в региональной повестке дня в Восточной Европе и на Кавказе практически отсутствовал европейский фактор, а понятие “европейского выбора” было элементом риторики. Исправить это должна была программа “Восточное партнерство”, целью которой было заявлено сближение ЕС с рядом стран бывшего СССР: Белоруссией, Украиной, Молдавией, Арменией, Азербайджаном и Грузией. Назначением программы было конвертировать ресурс “пассивной” привлекательности ЕС в политические и экономические результаты. “Восточное партнерство” стало способом предложить постсоветским странам такую модель отношений, в котором ЕС в обмен на консультации и небольшую финансовую помощь получал рынки сбыта и ресурсы стран Восточной Европы и Южного Кавказа, а также рычаг в борьбе за цены на энергоресурсы с Россией. 

Главным локомотивом этого сближения стали те страны ЕС, которые непосредственно граничили с постсоветскими государствами - и, прежде всего, Польша. С середины 2000-х годов польской дипломатии удалось позиционировать себя в качестве экспертов по постсоветскому пространству. “Оранжевую революцию” в Украине в 2004 году в Варшаве были склонны считать в определенной мере успехом миссии А. Квасневского. Неудивительно, что именно Польша попыталась взять на себя миссию формулирования и проводника интересов Запада на Востоке.

Проект “Восточного партнерства” был представлен министром иностранных дел Польши Р. Сикорским 26 мая 2008 года на Совете ЕС по общим вопросам и внешним связям. Помимо Польши, инициатором “Восточного партнерства” является Швеция, имевшая к тому моменту опыт “Северного измерения”. Ее участие в “Восточном партнерстве” создавало основу для более глубокой интеграции двух проектов и усиления внешнеполитической активности Стокгольма, прежде ограниченной Балтийским регионом. США увидели в “Восточном партнерстве” дополнительный ресурс для ослабления связей постсоветских государств с Россией и поддержали программу.

В период российско-грузинского вооруженного конфликта “Восточное партнерство” стало политическим ответом Брюсселя  России. Тогда европейские политики поддержали польское кураторство, полагая, что жесткая позиция Польши в отношении России стала как никогда уместной. Украинский газовый кризис начала 2009 года, а также обозначившаяся угроза транспортировке энергоресурсов через территорию Белоруссии сыграли важную роль в расширении европейской заинтересованности в «Восточном партнерстве». Позиция “сомневающихся” стран, прежде всего Франции и Германии, основывалась на том, что “Восточное партнерство” - это не вся политика ЕС в регионе. Они полагали, что возможное напряжение в отношениях с Россией замкнется на российско-польских отношениях и институтах ЕС, но не скажется на двусторонних отношениях Парижа и Берлина с Москвой. По расчетам “старой Европы”, заинтересованность России в политических контактах с Францией и Германией в такой ситуации должна была бы возрасти.

“Пассивная” привлекательность как стратегия ЕС
В рамках программы «Восточное партнерство» Европейской комиссией были определены четыре направления сотрудничества:

1. «Демократия, качество государственного управления и стабильность» - содействие административным реформам, обучение кадров, введение антикоррупционных мер, развитие институтов гражданского общества и независимых СМИ.
2. «Экономическая интеграция и сближение с ЕС в области отраслевой политики» - гармонизация законодательства стран-членов партнерства с правовой базой ЕС и далее создание зон свободной торговли с каждой страной партнерства при условии их вступления в ВТО (без участия Азербайджана и Беларуси, которые не входят в ВТО).
3. «Энергобезопасность» - повышение энергетической безопасности ЕС и стран партнерства путем диверсификации путей доставки энергоресурсов в обход России, а также меры по развитию энергосбережения и возобновляемых источников энергии. В перспективе обозначен курс на интеграцию энергетических рынков ЕС и стран партнерства.
4. «Контакты между людьми» - либерализация визового режима между ЕС и странами партнерства, противодейстиве нелегальной миграции. Предусматривается заключение «пактов о мобильности и безопасности» и начало диалога о безвизовом пересечении границ.

Заметно, что в проектах партнерства присутствует избыточное внимание к второстепенным вопросам. Но помимо заявленных тем сотрудничества можно предположить существование ещё целого ряда актуальных тем - мониторинг социально-политической ситуации и экономических показателей в странах участницах проекта, а так же посредничество в приднестровском, карабахском, абхазском и юго-осетинском конфликтах. Значимый акцент сделан на работе с неправительственными организациями и другими институтами гражданского общества.

Вплоть до начала реализации проекта соперничество России и Запада на постсоветском пространстве не было активным и зачастую представляло собой «перетягивание каната» в полсилы с Россией. Это стоило Москве затраты значительных ресурсов, которые шли на спонсирование лояльности элит в странах СНГ. Понимая большую привлекательность Европы для постсоветских стран, инициаторы “Восточного партнерства” не только не опасались того, что оно превратится в новый инструмент торга бывших советских республик с Россией, но даже изначально закладывали в проект эту возможность. 
Размер ассигнований со стороны ЕС странам Восточного партнерства в 2010-2013 годах.

Бюджет “Восточного партнерства”, составлявший до 2013 года 600 млн. евро, был недостаточен для реализации заявленных целей партнерства. Объем финансирования на следующий период 2014-2020 годов, судя по ряду заявлений, будет схож с суммами выделенными в 2010-2013 годах.

Одним из главных элементов привлекательности партнерства является тема европейской интеграции. Пока она достаточно двусмысленна. С одной стороны, Франция и Германия настаивают на том, что программа “Восточное партнерство” представляет собой альтернативный интеграции в ЕС формат сближения с Европой для постсоветских республик. С другой стороны, польские политики хотя и не утверждают напрямую, что проект будет иметь следствием очередное расширение ЕС, но одновременно дают понять, что у стран партнерства уже сейчас очевидно европейское будущее. Польша поддерживает интеграцию в ЕС даже для тех стран, европейский выбор которых совсем не очевиден.

Есть и пока не разыгранная карта “спасения” постсоветских республик от давления Москвы, особенно актуальная в случае Украины. Однако использовать её - означает вступить в более жесткую политическую конфронтацию с Россией. Возможно, Германия готова к такому повороту, но практика показывает, что действовать в одиночку во внешнеполитических вопросах она до сих пор избегала. Ни одна из европейских стран не стремится к глубокому вовлечению в политические процессы на постсоветском пространстве, особенно с перспективой противостояния с Россией.

Ограничения “Восточного партнерства”
Достаточно ли у ЕС ресурсов и политической воли, чтобы реализовать задачи Восточного партнерства? ЕС стоит перед дилеммой, выход из которой совсем не очевиден. Если прежде в Европе могли позволить себе “не-соперничество” с Россией на постсоветском пространстве, то сейчас, ввиду жесткой и эффективной политики Москвы по “собиранию” Таможенного союза, попытка европейцев устраниться от борьбы за влияние будет однозначно воспринята как сигнал слабости. В то же время, Брюссель не способен дать странам “Восточного партнерства” конкретных обещаний более глубокой интеграции и не готов тратить на политику в регионе существенные ресурсы. Выбор всё же придется сделать, причем в ближайшей перспективе, поскольку его отлагательство будет равносильно признанию неудачи восточной политики в целом (включая отношения с Россией). Мы рассматриваем сценарий усиления соперничества между Москвой и Брюсселем как более вероятный. 

Проблема “Восточного партнерства” состоит в том, что оно изначально опиралось на два ненадежных основания - абстрактное намерение сформировать единую восточную политику ЕС и специфичные интересы польской дипломатии. В Брюсселе не учли особенности постсоветских стран, которые по прошествии более чем двух десятилетий независимости утеряли похожесть, живут разными интересами, рисуют себе различные перспективы и порой имеют неустранимые противоречия. Попытка предложить им общий для всех путь была обречена на провал. 

Проект “Восточного партнерства” немыслим как вечно продолжающаяся история содействия демократии и невозможен как история коллективной трансформации режимов. Вступление Армении и Беларуси в Таможенный союз лишает смысла “Восточное партнерство” в прежнем виде. Точно также как антидемократические тенденции в Азербайджане и политическая неопределенность в Украине. Остается лишь возможность политики выборочного взаимодействия в двустороннем формате, хотя программы “Восточного партнерства”, будут сохранены, а польская дипломатия будет поддерживать видимость их жизнеспособности.

Неудача “Восточного партнерства” не облегчает жизнь российской дипломатии. Соперничество даже имеет шансы усилиться, только в несколько иных формах. Как и прежде на стороне России будет слабость и разновекторность европейских политик, а также лучшее понимание политической действительности постсоветских стран.