Медленный прогресс урегулирования конфликта на Донбассе

1. Минские соглашения и встречи в «нормандском формате» постепенно приводят к определенным подвижкам в процессе урегулирования.

2. «Дорожная карта» может стать важным этапом в разрешении конфликта. Для этого необходимо искать точки соприкосновения в процессе урегулирования. 

Пробуксовка Минского процесса как единственного формата урегулирования конфликта на Донбассе не вызывает сомнений.  Это, пожалуй, единственное мнение, которое разделяют все участники конфликта и международные посредники. Но перечень возможных альтернатив невелик: возродить «будапештский формат», включить США в «нормандский формат», созвать общеевропейскую конференцию по всей украинской проблематике, выйти на прямые переговоры Киева и народных республик Донбасса. Представляется, что потенциал переговоров в Минске еще не исчерпан, поскольку альтернативные площадки для переговоров столкнутся с тем же набором проблем и разногласий между сторонами конфликта. Во всяком случае, оптимальной остается ситуация, при которой удастся обеспечить «перелив» из областей, где наметился прогресс, в сферы, где урегулирование не сдвинулось с мертвой точки, а смена формата переговоров вряд ли этому поспособствует.  

В рамках Минского формата стало понятно, что вопросы безопасности и вопросы политического урегулирования взаимосвязаны как два сообщающихся сосуда: нельзя обеспечить тишину на линии соприкосновения без решения вопросов амнистии и статуса Донбасса, и наоборот. Попытки украинской стороны настоять на последовательном выполнении двух блоков урегулирования (сначала безопасность, потом политические проблемы) с одной стороны знаменуют прогресс в том, как на Украине думают об урегулировании, но с другой стороны – продолжают логику избирательности в мышлении украинской стороны (требовать то, что выгодно в текущий политический момент).  Робкие попытки ДНР и ЛНР подстегнуть обсуждение политического блока проблем с помощью проведения праймериз натыкаются на эмоциональную реакцию Киева, как и аналогичные требования со стороны Франции и Германии.

Еще одно достижение Минского формата – это начало обсуждения форм и условий проведения выборов на Донбассе. Без остальной части политического пакета урегулирования, вопрос выборов в немалой степени не имеет смысла, однако именно этап выборов наиболее сложен с технологической точки зрения. По-прежнему нет четкого понимания, как будут комплектоваться избирательные комиссии, какая избирательная система (мажоритарная или смешанная, с порогом явки или без него) будет применяться, какие политические силы смогут принять участие в выборах и кто, собственно, будет допущен до голосования. Однако долгие дискуссии привели к появлению концепции «пузырей безопасности», то есть территорий, где конфликтность будет предельно снижена. Так что места проведения выборов практически определены: осталось создать такие «пузыри» на Донбассе в достаточном количестве и разметить там избирательные участки. Более того, с учетом ожидаемого количества избирательных участков можно предположить, что безопасность в «пузырях» может быть обеспечена только локальными силами, возможно, сводными отрядами народных республик. Конечно, еще предстоит решить вопрос о том, как будет вестись агитация вне этих бесконфликтных зон, а также уточнить полномочия выборных органов на Донбассе. Тем не менее, обсуждение практических вопросов, а не взаимные обвинения, это несомненный прорыв в Минском процессе.

Недавняя встреча «нормандской четверки» в Берлине также знаменует собой определенные подвижки в процессе урегулирования. Во-первых, стороны активно обсуждали вопросы расширения тестовых зон безопасности, где прекращение огня должно соблюдаться неукоснительно. Во-вторых, участники переговоров пришли к согласию относительно необходимости расширения мандата и численности миссии ОБСЕ. По настоянию украинской стороны, речь идет, в частности, о размещении наблюдателей ОБСЕ на приграничной территории ДНР и ЛНР. Насколько эффективными будут предложенные новации – предсказать сложно, однако это несомненный шаг вперед.

Есть и определенные проблемы, которые еще только предстоит обсудить. Во-первых, Франция и Германия (в меньшей степени – Россия) пришли к пониманию, что вынудить Киев принять изменения в Конституцию, связанные с особым статусом Донбасса, не получится. Действительно, текущий расклад в Верховной Раде практически не оставляет Петру Порошенко возможностей добиться принятия этих конституционных поправок во втором чтении, для чего необходимо 300 голосов депутатов.  Приблизительно с апреля требование конституционных поправок плавно сменилось требованием принять закон о выборах Донбассе с конкретной датой проведения голосования. Но такое негласное изменение требований к украинской стороне оставляет открытым вопрос: а можно ли ДНР и ЛНР не выполнять какую-то часть Минских соглашений, которую они выполнить не способны? Безусловно, в Киеве, Берлине и Париж наверняка ответят отрицательно, но проблема остается, поскольку нельзя давать односторонние преференции одной из сторон конфликта. 

Во-вторых, переговоры в течение двух лет практически не привели к установлению определенных дат для каждого этапа урегулирования (исключение – очевидно устаревшая дата прекращения огня). Весьма в двусмысленном положении оказалась в Берлине украинская дипломатия, которая публично заявляла о наличии у Киева разработанной «дорожной карты» с конкретными сроками исполнения обязательств, а затем в обстановке переговоров выступила за дополнительную проработку «дорожной карты», поскольку некоторые сроки опять же недостижимы из-за существующего расклада в Верховной Раде. В этом как нельзя лучше  проявились рассогласованность действий украинских властей (прежде всего, МИД и Администрация президента) и отсутствие четкой стратегии в отношении Донбасса. И это вторая важная проблема – весьма сложно договариваться с партнером, который не определился с целями и интересами. А даты конкретных этапов урегулирования в такой обстановке становятся заложниками сомневающейся украинской элиты.

В-третьих, накопились определенные претензии и к европейской части «нормандского формата». Еще весной 2015 года участники переговоров распределили условные зоны ответственности, в которых каждая страна попробует самостоятельно добиться улучшений. Например, Франции достался банковский сектор, доступ к которому для Донбасса заблокирован. Париж обязался предпринять шаги для восстановления нормального оборота капитала в зоне конфликта, но в течение полутора лет фактически не добился ничего. В свою очередь, Киев использовал для оправдания банковской блокады весьма сложную систему аргументации, которая сводилась к тому, что работающие банкоматы на территории ДНР и ЛНР неизбежно ведут к финансированию деятельности «народных республик». При этом, закупка угля через посредников финансированием «террористов» и «боевиков» почему-то не признана. Очевидно, что в ситуации столь явных противоречий в позиции Киева Франция могла бы добиться большего прогресса.    

Приведет ли «дорожная карта» к урегулированию на Донбассе? Пессимистический сценарий заключается в том, что данный документ может быть никогда не принят, как, например, так называемый «план Мореля». Если же данный документ пройдет все круги согласования в столицах государств «Нормандской четверки», его содержание будет до предела выхолощенным и неясным. А значит «дорожная карта» просто пополнит ряды неработающих договоренностей по урегулированию. Отметим также, что в Германии и Франции в 2017 году состоятся выборы, так что активизация европейской дипломатии на украинском треке во многом вызвана предвыборным ажиотажем, стремлением предъявить какой-либо прогресс в урегулировании. Безусловно, подобная спешка будет отрицательно сказываться на качестве проработки документов и политических предложений.

Оптимистический сценарий возможен при выполнении как минимум двух условий. Во-первых, необходимо решить вопрос с односторонними преференциями участникам конфликта. В частности, можно поспособствовать формированию полноценной переговорной площадки Киева и «народных республик», закрепить законодательно право будущих «особых районов» на собственные внешние сношения, образовательную и информационную политику. Во-вторых, необходимо найти точки, где прогресса достигнуть проще. Прежде всего, речь идет об улучшении социально-гуманитарной ситуации на Донбассе, решения вопросов обеспечения продовольствием, водой и медикаментами (пункт 8 Комплекса мер). Этот блок проблем может привести к «эффекту перелива», когда и вопросы границы, и вопросы политического статуса Донбасса, будут по-настоящему решаться.        

В целом, за два года мы гораздо лучше понимаем, как должно происходить урегулирование конфликта на юго-востоке Украины. Есть целые фрагменты урегулирования, где компромисс просматривается. Однако целостной картины не получается и в этом, вероятно, вина всех участников «нормандского формата».