Иван Лошкарёв
Попытки заставить перейти к выполнению всего комплекса мер по урегулированию (а не его удобных частей) формируют у Киева или Донецка и Луганска негативное восприятие всего Минского процесса. Так что особых успехов и прорывов в урегулировании конфликта на Донбассе в краткосрочной перспективе ожидать не стоит.
ПРЕМИУМ
20 января 2016 | 12:21

Краткосрочные перспективы Минского процесса

1) Процесс урегулирования конфликта на Донбассе плавно перешел в 2016 год, несмотря на некоторые сроки, заложенные в Минских соглашениях. Урегулирование продвигается не так, как хотели бы участники, но определенные подвижки все же наблюдаются.

2)  Под вопросом находится продвижение по ключевому направлению Минского процесса – конституционной реформе и инклюзивному внутриукраинскому диалогу. Тем не менее, формат урегулирования становится все более безальтернативным, так что говорить о тотальной неэффективности урегулирования не стоит. 

 

Прошедший год четко обозначил изменение логики урегулирования конфликта на Донбассе. После разгрома украинских войск в Дебальцево предполагалось, что стороны противостояния будут исполнять свои обязательства в порядке их очередности в Минском протоколе и меморандуме о его исполнении. Однако проблемы стали возникать уже на первых пунктах договоренностей. В итоге, стороны стали воплощать Минские соглашения без всякой последовательности и по принципу «делай то, что получается». Другая тенденция, заложенная в прошлом году, – усиление внешнего давления на конфликтующих.

Попытки заставить перейти к выполнению всего комплекса мер по урегулированию (а не его удобных частей) формируют у Киева или Донецка и Луганска негативное восприятие всего Минского процесса.

Так что особых успехов и прорывов в урегулировании конфликта на Донбассе в краткосрочной перспективе ожидать не стоит. Тем не менее, есть все основания для сдержанного оптимизма.

Напомним, что схема урегулирования сводится к четырем этапам: перемирие  – конституционная реформа – местные выборы в «особых районах» – восстановление контроля Киева над украино-российской границей. Хотя добиться прекращения огня в полной мере не удалось (в Комплексе мер по выполнению Минских соглашений даже был установлен конкретный срок – до 15 февраля 2015 года), интенсивность обстрелов и локальных столкновений заметно снизилась. Это не значит, что боевые действия прекратились: украинская сторона перешла к тактике засылки диверсионных групп, а также заняла ряд населенных пунктов в нейтральной полосе. Тем не менее, стороны заметно приблизились к осознанию того, что возобновление полномасштабного военного противостояния – это заведомо проигрышная ситуация. В частности, на Украине заметно поубавилось количество сторонников «хорватского варианта». Согласно этому сценарию, Киев должен воспользоваться относительным затишьем, чтобы накопить силы для окончательного разгрома народных республик Донбасса. В, итоге, Киев, Донецк и Луганск все больше склоняются к приднестровскому варианту, когда военная часть конфликта сводится к минимуму, а политическая – нет.

Вопрос проведения конституционной реформы на Украине пока находится в подвешенном состоянии. Летом прошлого года Киев рапортовал о том, что стремится досрочно выполнить блок обязательств, связанных с внесением изменений в основной закон. Однако осенью стало ясно, что парламентская коалиция де-факто развалилась: сначала о выходе из большинства объявила Радикальная партия Олега Ляшко, затем ВО «Самопомощь» перешло к резкой критике власти – хотя ранее функцию «внутрикоалиционной оппозиции» выполняла фракция Юлии Тимошенко «Батькивщина». Поэтому у президента Петра Порошенко нет возможности довести число депутатов, которые поддержали бы конституционную реформу, до 300.

Безусловно, коалиция необходима украинскому лидеру не для того, чтобы выполнять Минские соглашения - вопрос заключается в управляемости страны: может ли президент работать с действующим парламентом или нет.

Ответ скорее отрицательный, поэтому соратники Петра Порошенко начали серьезно готовиться к досрочным парламентским выборам. Аналогично поступили некоторые парламентские партии («Батькивщина», «Оппозиционный блок»), которые уже наняли политических консультантов и постепенно формируют местные избирательные штабы. Таким образом, судьба конституционной реформы во многом зависит от того, какой состав Верховной Рады будет голосовать. Не менее важен и один процедурный аспект: согласно статье 155 Конституции Украины законопроект о децентрализации в его нынешнем виде необходимо принять на текущей очередной сессии парламента, которая была продлена до февраля. Таким образом, Петр Порошенко не исключает и возможности договориться с парламентскими фракциями и группами: предметом торга, вероятно, станут квоты на посты в правительстве и в руководстве ключевых государственных служб, а также параметры пересмотра бюджета страны. Однако, если нынешний состав Рады отвергнет изменения в Конституцию и если украинский президент решится на проведение досрочных парламентских выборов, то вопрос о повторном внесении законопроекта о конституционной реформе откладывается минимум до осени.

Вопрос проведения местных выборов в особых районах Донецкой и Луганской областей начинает приобретать практическое измерение. Пункт 9 Комплекса мер указывает, что эти выборы должны состояться после принятия специального закона. Осенью прошлого года активно обговаривался так называемый «план Мореля», который намечал основные особенности такого закона. Однако этот план был резко отвергнут Киевом, поскольку предусматривал возможность ограничивать допуск отдельных украинских политических партий и СМИ к избирательному процессу. Президент Петр Порошенко просто не имел возможности провести через Верховную Раду закон, который почти неизбежно подразумевает исключение некоторых парламентских партий из предвыборной кампании в особых районах (как минимум, речь идет о «Батькивщине» и Радикальной партии). Тем не менее, в основе специального закона о местных выборах на Донбассе, скорее всего, сохранится базовая идея «плана Мореля»: вопросы об аккредитации СМИ и регистрации кандидатов должны быть переданы в введение временных территориальных избирательных комиссий при условии, что удастся собрать политически нейтральный состав таких комиссий. Так как для принятия закона необходимо лишь 226 голосов в Верховной Раде, вероятность принятия документа (пусть в смягченной для Киева версии или с некоторыми искажениями Минских соглашений) достаточно велика.

Наконец, последний элемент урегулирования – контроль над границей – вероятно, недостижим в обозримой перспективе. Украинская сторона настаивает на изменении порядка урегулирования и восстановлении своего суверенитета над границей до проведения выборов. Но пока такая коррекция Минских соглашений невозможна. Во-первых, этот пункт о контроле над границей четко привязан к выполнению норм о проведении выборов. А, во-вторых, в условиях продолжающейся блокады Донбасса преждевременное установления контроля Украины над границей может привести к новой гуманитарной катастрофе, ведь 75-80% продовольствия поставляется в народные республики из России. Все же поле для компромисса остается:  согласно пункту 9 Комплекса мер, контроль над границей восстанавливается с первого дня после этих выборов и вплоть до полного политического урегулирования. Таким образом, речь может идти о неких переходных формах контроля, например, о появлении представителей погранслужбы Украины на контрольно-пропускных пунктах на границе с РФ и о передаче им части функций пограничного контроля, в том числе совместно с подразделениями ЛНР и ДНР, а также с наблюдателями ОБСЕ.

Несмотря на возможные успехи в отдельных элементах урегулирования не стоит забывать, что выполнение Минских договоренностей в полном объеме практически нереально. Если следовать букве этих документов, то органы управления ЛНР и ДНР (не говоря уже о военных подразделениях) должны исчезнуть сразу после проведения местных выборов, поскольку их заменят районные, городские, поселковые и сельские советы с «народной милицией». В свою очередь, Украина вряд ли согласится, что эти советы будут участвовать не только в формировании органов правопорядка, но и в назначении глав судов и прокуратуры (примечание к пункту 11 Комплекса мер). Это противоречит обязательствам Киева перед ЕС относительно борьбы с коррупцией и повышения открытости правосудия: например, по новому закону о прокуратуре, главы местных прокурорских органов назначаются на основании открытого конкурса. Аналогично, сложно будет совместить «народную милицию» и реформу полиции в стране. Не менее важно и то, что Киев никогда не пойдет на полноценную амнистию функционеров ЛНР и ДНР, а также на достойное финансирование истощенного войной региона. 

На фоне таких перспектив Минского процесса, страны Запада и Россия осознают, что других форматов урегулирования пока выработать не удастся.

Привлечение к урегулированию других стран (например, Польши или США) вряд ли заставит одновременно Киев, Донецк и Луганск изменить позиции по принципиальным вопросам. Аналогично, формат миротворческой миссии ООН невозможен по нескольким соображениям. Во-первых, Организация Объединенных наций вряд ли сможет обеспечить значительный контингент миротворцев (а в зоне конфликта нужно будет сдерживать вооруженные подразделения численностью около 100 тысяч человек). А во-вторых, не ясна цель такой миссии. Согласно резолюции Совета Безопасности №2202 (2015), урегулирование должно осуществляться исключительно на основании Комплекса мер. В последнем документе четко указано, что перемирие и отвод вооружений осуществляют стороны конфликта, а мониторинг – ОБСЕ. Вряд ли идея дробления обязательств сторон или появления новых обязательств перед ООН получит однозначную поддержку в Киеве, Луганске и Донецке. При всех недостатках Минского процесса, альтернатив ему пока не имеется. Поэтому, Москва, Брюссель и Вашингтон в принципе едины в стремлении поощрить или принудить стороны конфликта к выполнению взятых обязательств. Более того, Кремль намерен придать дополнительный импульс переговорному процессу, о чем свидетельствует назначение Бориса Грызлова представителем России в Трехсторонней контактной группе.

Таким образом, в текущем году вероятны: принятие специального закона о выборах в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, сохранение низкой интенсивности столкновений и подвижки по менее политизированным вопросам (например, обмен пленными). В то же время, весьма туманны перспективы проведения конституционной реформы на Украине и решения фундаментального вопроса о политической роли Донбасса. Это значит, что Минский процесс продолжит развиваться по принципу «делай то, что получается», а локальные успехи в выполнении обязательств сторонами конфликта не приведут к окончательному урегулированию.   

ЧИТАТЬ ЕЩЕ ПО ТЕМЕ «Реалистический подход»

23 января 2015 | 14:50

Расширение НАТО привело к подрыву международного порядка

Расхождение интересов привело к переоценке Россией своих приоритетов в отношениях с Западом. Планы по созданию равноправного мирового порядка не реализовались. США и НАТО неоднократно и в одностороннем порядке использовали силу конфликтах в обход международного права. Независимый внешний курс России по обеспечению своих интересов стал вызывать все больше нареканий на Западе, который начал указывать Москве, что именно она играет «не по правилам».

26 апреля 2016 | 22:00

Сербия продолжает многовекторный политический курс

Возможно, ероинтеграторы надеются на время - пока будут идти переговоры, сербы внутренне смирятся с тем, что Косово стало независимой территорией. Поэтому Брюссель и Белград, во-первых, будут максимально оттягивать косовскую дилемму - она должна возникнуть уже как последний или предпоследний шаг перед вступлением страны в ЕС.

27 апреля 2016 | 01:00

Угрожает ли Центральной Азии вторжение боевиков из Афганистана

Вооруженный конфликт в Афганистане продолжается около сорока лет с разной степенью интенсивности, но какого-либо выхода из него в обозримой перспективе не просматривается. В 2016 году в стране произойдут события, способные определить не только ее будущее, но и повлиять на ситуацию во всем регионе. В октябре состоятся парламентские выборы, которые должны пройти по новому избирательному законодательству, а также впервые за долгое время соберется совет старейшин племен — Лойя джирга.

9 января 2016 | 17:00

Маркедонов: Нормализации отношений ЕС с Россией в 2016 году не будет

Минувший год запомнился продолжением и расширением кризиса в международных отношениях и новыми вызовами для безопасности в Европе. К уже существующим очагам напряжённости в Сирии и на Украине добавилась проблема беженцев в Европе, резкое усиление террористической угрозы и российско-турецкий конфликт. О вызовах международной безопасности на Украине, Южном Кавказе и Ближнем Востоке и возможностях их преодоления в 2016 году рассказал Сергей Маркедонов.

Дайте нам знать, что Вы думаете об этом

Досье
11 августа 2015 | 13:04
18 апреля 2015 | 04:00
20 февраля 2015 | 15:00
22 декабря 2014 | 23:01
16 марта 2014 | 22:32
Следующая Предыдущая
 
Подпишитесь на нашу рассылку
Не показывать снова