Как избежать заморозки конфликта в Донбассе

1. В нынешнем виде механизм урегулирования конфликта на Донбассе не срабатывает. В частности, не удалось добиться полного прекращения огня.
2. Ключевой элемент урегулирования - это полноценное участие в процессе Украины. Это участие должно включать в себя повышение контроля над вооруженными подразделениями у линии размежевания и политический диалог с Донецком и Луганском.
3. Для повышения эффективности урегулирования необходима корректировка минского процесса - условный Минск-3. Важную роль в такой корректировке может сыграть Россия.

Конструкции Минского переговорного процесса по урегулированию конфликта на Донбассе через два месяца исполнится год. Принципиальных изменений в ее структуре за этот период не наблюдалось – всю работу ведет Трехсторонняя группа под надзором «нормандской четверки». Текущие проблемы решаются путем переговоров между украинскими и российскими военными в Совместном центре командования и координации: российские специалисты обеспечивает уступчивость командования подразделений ДНР и ЛНР.

Такая конструкция не может продержаться долго, поскольку благие пожелания Минских протокола и меморандума все больше расходятся с реальной политической ситуацией.

Более того, посредническая роль российских военных консультантов в рамках СЦКК вообще выпадает из нормативной базы урегулирования.

Последние отчеты Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ фиксируют не только рост числа перестрелок и применения тяжелых вооружений, но и соревнование на пропагандистском фронте. Отчет от 2 июля отмечает следующее:

«В Соледаре (контролируется правительством Украины, 75 километров северо-западнее Донецка) миссии были представлены два журнала, содержащих информацию за 1 июля и составленных по отдельности украинскими военными и российскими военными представителями в СЦКК. Журнал, подготовленный украинскими военными, зафиксировал 66 нарушения режима прекращения огня, 12 из них отнесены к действиям Вооруженных Сил Украины, а 54 – ДНР и ЛНР. Журнал, составленный российскими военными, включает в себя 98 фактов нарушения режима прекращения огня: 50 – со стороны ВСУ, 48 – со стороны ДНР и ЛНР».

Таким образом, украинская сторона пытается в очередной раз переложить ответственность за срыв Минского процесса на ополченцев, что в интерпретации Киева подразумевает и ответственность России. Между тем, украинская сторона нарушает как минимум два существенных момента Минских договоренностей. Во-первых, подразделения, находящиеся в юрисдикции Киева, нарушают перемирие и препятствуют мониторингу со стороны ОБСЕ. Об этом свидетельствуют не только данные, зафиксированные в украинских журналах нарушения режима прекращения огня. Например, отчет СММ от 5 июля фиксирует:

«В Авдеевке (контролируется правительством, 15 километров северо-западнее Донецка) миссию остановили вооруженные участники "Правого сектора", которые не позволили проехать дальше к наблюдательному посту СЦКК. Несмотря на обращение руководителя украинских представителей в СЦКК в звании генерал-майора и командования сил антитеррористической операции, вооруженные лица отказались пропускать миссию. Они настаивали, что у них свои приказы и они не подчиняются командованию Вооруженных Сил Украины».  

Во-вторых, Киев настойчиво игнорирует политическую часть Минских договоренностей, а именно: закрепление особого статуса «отдельных районов» в Конституции и диалог по этому поводу с представителями Донбасса. Внесенный Петром Порошенко проект изменений в Конституцию, закрепляет намерение вместить «народные республики» в формат местного самоуправления. Более того, главе государства предполагается предоставить право распускать районные и областные советы, отстранять их руководство от должности.

Иными словами, если гипотетические выборы в соответствии с Минскими договоренностями состоятся, у украинского лидера будет возможность пренебречь их результатами.

Вдобавок, намечается, что назначаемый президентом префект вправе издавать распоряжения, обязательные для исполнения. То есть, даже если нынешние лидеры ДНР и ЛНР сохранит свое положение в органах местного самоуправления, они не смогут реализовывать свою политическую программу. Такой формат управленческого механизма свидетельствует об устоявшемся нежелании Киева интегрировать Донбасс на «Минских» условиях: украинские власти грозят «хорватским» сценарием, но готовят приднестровский, т.е. заморозкой конфликта.

С учетом конструкции Минского процесса урегулирования, ответственность за корректировку действий Украины лежит на «нормандской четверке». При этом, очевидно, что у Франции, Германии и России нет ресурсов, чтобы обеспечить подчинение Киеву вооруженных подразделений на линии фронта и в тылу. Более того, у самих украинских властей таких ресурсов не так много, о чем свидетельствует ситуация с отдельной ротой МВД «Торнадо», которая 3 недели отказывалась выполнять распоряжения непосредственного руководства и военной прокуратуры Украины.

Столь же сложная ситуация с вовлечением Киева в политический диалог по поводу конституционных реформ. В течение июня 2015 года еврокомиссар по вопросам расширения и политики соседства Иоганнес Ган пытался убедить украинские власти в необходимости предоставления Донбассу автономии, а не неопределенного «особого» порядка местного самоуправления, который фактически откладывает вопрос о формах и механизмах реинтеграции Донбасса. Однако президент страны и ключевые фигуры в Верховной Раде категорически отвергли такую инициативу, обвинив Брюссель (и стоящий за ним Берлин) едва ли не в предательстве. Наконец, любая корректировка действий Киева извне почти неизбежно поднимает вопрос об уступках со стороны ДНР и ЛНР, а также, возможно, России.

Очевидно, что ключевая задача на ближайшее время - заставить Киев обсуждать конституционный статус ДНР и ЛНР в составе Украины, а также сократить ущерб для мирного процесса от действий вооруженных подразделений, не контролируемых властями в Киеве, Луганске или Донецке.

Возможно два сценария развития событий. В первом случае стороны конфликта под внешним давлением подпишут очередной блок документов, в котором обязательства сторон окажутся нечеткими и допускающими различные толкования. Тогда этим меры лишь временно снизят напряженность на Донбассе. Второй сценарий предполагает углубление мирного процесса, которое можно достигнуть за счет четкой фиксации сроков исполнения договоренностей, повышения роли СЦКК в процессе разрешения споров, подключения волонтеров и добровольцев из числа местных жителей к мониторингу ситуации. Кроме того, в рамках второго сценария необходимо активизировать диалог в рабочих группах с участием представителей Киева, Луганска и Донецка.

Воплощение каждого из этих сценариев зависит, как минимум, от двух факторов. Во-первых, хотя стратегия Москвы сводится к замораживанию конфликта и осторожному поиску компромисса, потенциал давления на нарушителей перемирия далеко не исчерпан. Например, Россия вправе ввести собственные санкции в отношении Киева и увязать их отмену с выполнением определенных задач, в том числе по оживлению экономической жизни на Донбассе. И наоборот, Кремль может еще сильнее уйти в риторику отстраненности от конфликта в Донецкой и Луганской областях в духе «пусть решают сами». Такая позиция, вероятно, лишь укрепит упорство противоборствующих сторон. Наконец, Россия может выступить и добиваться реформирования самого «нормандского формата», если между конфликтующими сторонами прогресса не намечается.

Во-вторых, насилие на Донбассе давно приобрело собственную динамику. Если насилие (боевые столкновения, неизбирательные атаки с жертвами среди местного населения) будет нарастать и конфликт вновь войдет в фазу эскалации, то возрастает вероятность первого сценария, так как «тушить» конфликт удается именно с помощью компромиссов. Напротив, если насилие пойдет на убыль (например, прифронтовые подразделения с обеих сторон все сильнее станут связаны общим делом – контрабандой), возникнут предпосылки для второго сценария.

В целом, новый этап урегулирования должен дать ответы на вопросы о политическом диалоге Киева и Донбасса, о механизмах принуждения противоборствующих сторон к миру. В какой форме появятся эти ответы – во многом зависит от гибкости и настойчивости России, а также от внутренней динамики конфликта.